09.05.2021
N°1 2021
  • Pratica

Buoni di formazione come strumento di promozione della partecipazione alla formazione continua: gli sviluppi recenti in Svizzera

I buoni di formazione sono uno strumento di promozione flessibile, dagli effetti tuttavia incerti e limitati, che sta attualmente guadagnando importanza nel sistema della formazione continua in Svizzera. Oltre al finanziamento in sé - vale dire il parametro monetario - anche i parametri legati alla domanda, all'offerta e all'informazione svolgono un ruolo importante nella sua strutturazione: a seconda della loro impostazione, le possibilità di finanziamento e gli effetti derivanti dall'impiego dei buoni possono risultare infatti molto diversi. Nel seguente articolo vengono delineate le caratteristiche degli attuali programmi di buoni e presentate prospettive di strutturazione per il loro impiego pratico. Viene infine svolta una valutazione critica delle possibilità di sfruttare tale strumento per abbassare le barriere alla partecipazione alla formazione continua.

I buoni di formazione sono uno strumento di finanziamento utilizzato nel sistema di formazione continua in primo luogo allo scopo di aumentare la partecipazione della popolazione. Essi sono diventati noti in Svizzera soprattutto grazie al «Chèque annuel de formation» di Ginevra, esistente già dal 2001 (cfr. Cour des Comptes 2021), nonché successivamente a un esperimento sul campo - commissionato dalla Segreteria di Stato per la formazione, la ricerca e l'innovazione SEFRI (cfr. Wolter/Messer 2009) - il quale ha suscitato per un certo tempo un'intensa discussione. I cantoni di Berna e di Friburgo stanno oggi esaminando l'introduzione di buoni e, occasionalmente, sono state presentate a riguardo delle proposte politiche.

A parte queste iniziative, negli ultimi decenni  i buoni non hanno tuttavia mai giocato un ruolo importante nel sostegno statale alla formazione continua. Recentemente si è in ogni caso osservato un certo aumento nell'impiego di questo strumento - anche se strutturato in un'ottica presumibilmente temporanea e rivolto a una cerchia circoscritta di utenti. Il cantone di Lucerna, per esempio,  emette dal 2019 buoni per corsi relativi a competenze di base, e anche altri cantoni sembrano al momento considerare l'introduzione di buoni - che saranno presumibilmente altrettanto focalizzati sulle competenze di base. Va peraltro notato come i finanziatori delle attuali iniziative non siano soltanto organismi politici, ma anche fondazioni e associazioni. Per esempio, l'organizzazione no-profit Aiuto svizzero alla montagna sostiene la formazione continua mirata alla digitalizzazione per quanti risiedono in regioni di montagna. In questo contributo analizzeremo e classificheremo brevemente questi recenti sviluppi e offriremo quindi spunti di riflessione destinati ai responsabili dell'introduzione di buoni di formazione.

1.    Aspetti di strutturazione dei buoni di formazione

In linea di principio, lo Stato può finanziare la formazione continua in due modi. Oltre al finanziamento diretto degli enti erogatori e delle loro offerte, negli ultimi decenni si discute sempre più di un finanziamento della domanda (cfr. Käpplinger et al. 2013; Wolter et al. 2003). Questo include, per esempio, borse di studio, crediti d'imposta e, appunto, buoni di formazione.

Secondo una concezione generalmente diffusa in Europa, chi desidera intraprendere una formazione può liberamente scegliere un'offerta presso un ente erogatore - di norma approvato o accreditato - e finanziarla (in tutto o in parte) grazie a buoni di finanziamento ricevuti dallo Stato o da un'altra fonte. Il buono, che garantisce il diritto alla formazione e stabilisce la misura del corrispondente finanziamento, viene consegnato dall'utente all'ente erogatore, e il corrispondente importo viene quindi rimborsato a quest'ultimo dall'ente finanziatore. Se le spese del corso superano l'importo del buono, il partecipante si deve fare carico della differenza (cfr. Dohmen 2010, p. 443; Wolter et al. 2003, p. 37; CEDEFOP 2000, p. 15).

Nella pratica effettiva di finanziamento della formazione continua, tuttavia, le pratiche relative ai buoni sono fra loro molto diverse (cfr. Käpplinger et al. 2013) e in Europa i diversi programmi differiscono fra loro in alcuni casi considerevolmente. Ciò è dovuto al fatto che i buoni di formazione sono uno strumento molto flessibile, progettabile e modificabile in molti modi a seconda degli obiettivi politici (per esempio al fine assicurare manodopera qualificata, sostenere persone svantaggiate nell'accesso alla formazione, promuovere l'economia) e dei diversi bisogni (a livello regionale), ma anche adattabile a seconda delle disposizioni di finanziamento e dei fondi disponibili. Proprio questa grande flessibilità, e la conseguente rapida modificabilità dei buoni stessi, comporta tuttavia incertezze in sede di pianificazione sia per gli utenti sia per gli enti erogatori (cfr. Haberzeth/Kulmus 2013).

Se un nuovo buono viene progettato e introdotto, i responsabili dei relativi programmi devono considerare numerosi aspetti e, in ultima analisi, prendere decisioni appropriate. Riguardo alla strutturazione concreta di un buono di formazione si può parlare di un sistema modulare con un gran numero di aspetti o parametri di progettazione (Käpplinger 2013, p. 65). Questi possono essere assegnati a quattro aree principali: una monetaria, una relativa alla domanda, una relativa all'offerta e una relativa all'informazione (cfr. tabella 1).

I parametri monetari e quelli relativi alla domanda sono particolarmente importanti. Riguardo all'aspetto monetario, la questione dell'importo della sovvenzione è centrale: quanto dovrebbe essere alto affinché possa avere un reale effetto incentivante? L'importo deve essere fisso (per esempio 500 franchi) o variabile a seconda della formazione scelta? Deve essere uguale per tutti oppure adattato ai bisogni di certi gruppi di persone? Deve essere in linea di principio limitato oppure aperto verso l'alto? Altre domande chiave in questo settore sono: i richiedenti devono pagare da sé una parte della formazione? Se sì, tale quota deve essere pagata personalmente o può essere eventualmente pagata dalla loro azienda? Vengono coperti solo i costi diretti del corso o anche i costi indiretti come le spese di viaggio, dei materiali o altre spese di sostentamento? Quando viene assegnata la sovvenzione? Coloro che desiderano intraprendere una formazione la ricevono immediatamente, o devono anticipare un importo che viene loro successivamente rimborsato?

Riguardo agli aspetti relativi alla domanda, la questione principale è se l'intera popolazione residente o soltanto alcuni gruppi target - quali ad esempio le persone a bassa qualificazione formale o a basso reddito - debbano avere diritto a usufruire dei buoni di formazione e in quali aree di contenuto. Il programma deve inoltre essere incentrato esclusivamente sulla formazione professionale continua oppure includere anche corsi di formazione generale, politica o culturale? Occorre poi considerare le eventuali barriere e ostacoli - e quindi prendere decisioni relativamente alle condizioni di accesso e di ammissione. La procedura di candidatura e ammissione è davvero gestibile per tutti senza grandi sforzi?

Per quanto riguarda invece gli aspetti progettuali relativi all'offerta, la questione centrale è anzitutto quali tipologie di formazione debbano essere ammissibili al finanziamento: soltanto quelle in presenza, oppure anche i corsi online nonché eventualmente i servizi di consulenza? D'altra parte, devono essere formulati i requisiti richiesti agli enti erogatori (per esempio un sistema di gestione della qualità) e deve essere determinata la loro cerchia (per esempio soltanto quelli che sono registrati in un database).

Infine, vanno prese decisioni importanti in merito all'informazione e alla consulenza. Per esempio: con quale intensità occorre attirare l'attenzione sul programma e quali forme di informazione e pubblicità occorre impiegare? A questo proposito devono essere eventualmente considerate forme di informazione e di consulenza che raggiungano attivamente i destinatari, specialmente se il programma è rivolto a gruppi socialmente svantaggiati.

Come mostra questa panoramica dei parametri relativi ai programmi di buoni di formazione, ai responsabili toccano numerose decisioni dettagliate - che avranno poi ripercussioni significative sul carattere dell'intero programma. I singoli parametri sono, in una certa misura, le «viti di regolazione» (Käpplinger 2013, p. 63) che permettono di allineare i buoni ai rispettivi obiettivi concreti, influenzandone significativamente l'efficacia.

Nonostante le differenze in quanto alla loro strutturazione dettagliata, possono essere evidenziate le seguenti caratteristiche principali dei programmi di buoni di formazione continua in uso nei paesi di lingua tedesca (cfr. Haberzeth/Kulmus 2013, p. 46).

  • Il principio generale è un (co)finanziamento prevalentemente pubblico dei costi dei corsi, per lo più rivolto alle singole persone. Il contributo personale richiesto si colloca di norma tra il 30 e il 50 per cento. Altri costi come le spese di viaggio o di alloggio non vengono sovvenzionati.
  • Spesso esistono un importo massimo di finanziamento e una restrizione alla frequenza di utilizzo dei buoni (di solito una volta all'anno).
  • Nella maggior parte dei casi, vengono definiti dei gruppi target specifici (spesso persone occupate, in particolar modo lavoratori a basso reddito, persone formalmente poco qualificate o ancora anziani). A volte sono previste condizioni di finanziamento preferenziali per determinati gruppi target.
  • Gli enti erogatori che desiderano accettare i buoni devono essere accreditati (di solito dimostrando di avere un sistema di gestione della qualità).
  • In alcuni casi viene offerta anche una consulenza: di solito è facoltativa, ma in alcuni programmi è obbligatoria prima che un buono venga assegnato.

2.    Buoni di formazione continua attuali in Svizzera e in Liechtenstein

Dopo un lungo periodo di stallo, negli ultimi anni il tema dei buoni di formazione è tornato alla ribalta in Svizzera sotto il nome di finanziamento orientato al soggetto. Dal 2018, le persone che frequentano un corso di preparazione a un esame professionale federale beneficiano di un sostegno finanziario diretto da parte della Confederazione. Tuttavia questo finanziamento è classificato come parte del sistema della formazione professionale superiore e non come parte di quello della formazione continua. Recentemente, tuttavia, sono stati sviluppati nuovi programmi anche in quest'ultimo ambito.

La seguente panoramica (cfr. Tab. 2) descrive cinque attuali programmi di buoni - ciascuno con altrettante diverse parametrizzazioni. Quattro di essi sono svizzeri e uno del Liechtenstein. I due programmi del Cantone di Ginevra e del Liechtenstein promuovono la formazione professionale e la formazione continua generale per persone con qualsiasi livello di qualificazione, e i criteri di ammissibilità sono principalmente la residenza e il reddito imponibile. In entrambi i casi il focus implicito è sul sostegno alle persone poco qualificate, anche se il gruppo target non è esplicitamente nominato per evitarne una potenziale stigmatizzazione. Nel modello ginevrino, il più antico e unico programma di buoni illimitato della Svizzera, questo approccio viene attuato con successo, con piccoli adattamenti, da 20 anni (cfr. valutazione attuale, Cour des Comptes 2021). Nel Liechtenstein si sta ugualmente cercando di proseguire il programma in forma illimitata. In entrambi i casi, il finanziamento deve essere approvato annualmente dal parlamento.

Il cantone di Lucerna e il fondo di formazione continua delle aziende di lavoro temporaneo Temptraining stanno dal canto loro adottando un approccio diverso nei rispettivi progetti pilota. Entrambi i loro programmi sono infatti rivolti esclusivamente a persone che hanno bisogno di sostegno a causa della mancanza di competenze di base o di una qualifica professionale. Questi ultimi due programmi hanno inoltre in comune il fatto di non prevedere un processo di registrazione e ammissione. Nel cantone di Lucerna, le persone interessate possono scaricare il buono da Internet e presentarlo direttamente all'ente erogatore della formazione; nel caso di Temptraining, invece, i beneficiari della misura ricevono il buono direttamente dal proprio consulente del personale e decidono da soli se e per quale attività formativa impiegarlo.

Ancora diverso è infine il programma dell'Aiuto svizzero alla montagna, che non si concentra sui bisogni individuali bensì sulla promozione della digitalizzazione: i buoni - consistenti nel rimborso della metà dei costi per la frequenza di un corso di digitalizzazione - sono sfruttabili da chiunque lavori in una piccola impresa in una regione di montagna,  indipendentemente da qualsiasi livello di reddito o di istruzione.

In tutti i programmi menzionati, i buoni possono essere utilizzati solo per corsi registrati in un database definito dall'ente finanziatore. Con l'eccezione del Cantone di Lucerna, la selezione dei corsi ammissibili è molto ampia. Nel caso dell'Aiuto svizzero alla montagna, i soli corsi ammessi sono quelli nel campo della digitalizzazione.

I finanziamenti concessi tramite i suddetti programmi di buoni vanno da poche migliaia a diversi milioni di franchi. Nel 2019, il cantone di Ginevra ha sostenuto finanziariamente circa 7000 persone per un totale di 5,6 milioni di franchi. Nel primo anno del suo progetto pilota, l'Aiuto svizzero alla montagna ha finanziato circa 500 persone per un totale di mezzo milione di franchi. Nel cantone di Lucerna, da settembre 2020 sono stati emessi complessivamente 380 buoni per una cifra massima di 200.000 franchi. In Liechtenstein, nei primi due anni, sono state finanziate rispettivamente 53 e 79 persone, per un totale di circa 43.000 franchi (e nel 2021 è prevista l'emissione di fino a 150 buoni per un totale di 75.000 franchi). Nel caso infine del programma delle aziende di lavoro temporanee, che inizierà nella primavera del 2021, il progetto pilota prevede l'emissione di 4000 buoni per un totale di 4 milioni di franchi.

In termini di parametri monetari, i programmi di buoni qui descritti differiscono fra loro principalmente in quanto alla fonte e al livello dei finanziamenti. I diversi fondi provengono infatti, a seconda dei casi, da fonti statali, da una fondazione di beneficenza e da un fondo di settore. I parametri relativi all'offerta sono simili in tutti i programmi, anche se ci sono differenze soprattutto nelle forme delle offerte: per esempio, i buoni possono essere utilizzati non soltanto per la formazione continua, ma anche per consulenze e valutazioni di sede. Le maggiori differenze si registrano nei parametri legati alla domanda. Per esempio, i finanziamenti variano molto in merito ai temi e al contenuto delle formazioni. In due casi, il finanziamento è particolarmente aperto e include sia la formazione continua professionale sia quella generale, mentre in un caso è finanziata soltanto la formazione continua professionale, e nei restanti due programmi il focus è sulle competenze di base o sui corsi di digitalizzazione. Sono dunque principalmente i parametri legati alla domanda a essere utilizzati come «vite di regolazione» per allineare i buoni ai propri obiettivi specifici.

3. Possibilità e limiti dei buoni per la formazione continua allo scopo di abbassare le barriere alla partecipazione

Questo contributo fornisce una breve panoramica sulle possibilità di strutturazione dei programmi di buoni tramite esempi concreti, allo scopo di mostrare come queste possibilità di strutturazione possano essere messe in pratica per raggiungere specifici obiettivi di promozione. Come mostrano gli esempi riportati, i buoni costituiscono uno strumento di promozione particolarmente flessibile e adattabile rispetto al variare degli obiettivi e delle necessità di sostegno.

I buoni di formazione possono schiudere le porte e abbassare le barriere alla partecipazione alla formazione continua. Come misura di finanziamento possono, in particolare, ridurre alcune specifiche barriere situazionali, vale a dire le specificità delle situazioni di vita individuale che rendono la partecipazione difficile (cfr. Hefler 2013, p. 94). Fra queste vi sono, per esempio, il sostegno interno al proprio ambiente (famiglia, datore di lavoro, partner, ecc.), informazioni su opportunità di formazione nonché risorse quali tempo e finanziamenti monetari. In molti casi, tuttavia, esistono ostacoli alla partecipazione alla formazione continua che difficilmente possono essere rimossi con i soli buoni. Fra questi vi sono barriere cognitive - quali la mancanza di competenze di base - e barriere istituzionali - quali la mancanza di requisiti di accesso, la struttura dell'offerta (orari, luoghi, accessibilità, ecc.) o ancora la mancanza di servizi di consulenza e supporto internamente alle stesse istituzioni formative. Anche le barriere di disposizione giocano un ruolo importante. Queste includono, per esempio, precedenti esperienze formative negative, bassa fiducia in se stessi, mancanza di motivazione o un generale atteggiamento negativo verso le istituzioni formative. I buoni possono fare poco per superare queste barriere (cfr. ibid.)

C'è infine un'altra ragione per cui i buoni come strumento di promozione della formazione presentano dei limiti: la maggior parte dei corrispondenti programmi sono infatti limitati, non hanno una base legale e non permettono pertanto un finanziamento a lungo termine, che sarebbe invece necessario per quei gruppi che sono caratterizzati da un difficile accesso alla formazione continua. Un singolo buono può infatti aprire una prima porta per le persone con un basso livello di qualifica; se non viene tuttavia offerto un ulteriore supporto che abbassi anche le barriere di disposizione e quelle istituzionali, gli effetti rimangono molto bassi.

In ultimo luogo, la forza dei buoni - e in generale degli strumenti di sostegno orientati alla domanda - è allo stesso tempo la loro più grande debolezza: proprio in quanto orientati alla domanda, essi permettono un sostegno individuale mirato, ma non fanno nulla per consolidare strutture, servizi educativi e di consulenza affidabili - soprattutto, ancora, in riferimento ai gruppi caratterizzati da un difficile accesso alla formazione continua.

Per permettere un sostegno efficace dei gruppi target con un basso livello di qualifica, a cui si rivolge di fatto la maggior parte dei programmi di buoni, sarebbe necessaria al contrario una base legale che preveda un sostegno illimitato - come nel caso del programma di Ginevra. Oltre a ciò sarebbero necessarie misure supplementari per l'abbassamento delle barriere alla formazione continua e per l'edificazione di strutture di offerta e di orientamento affidabili.

Bibliografia

CEDEFOP (2000): Demand-side financing – a focus on vouchers in post-compulsory education and training: discussion paper und case studies. Thessaloniki www.cedefop.europa.eu/EN/Files/6003_en.pdf [Zugriff: 04.06.2013].

Cour des Comptes (2021): ÉvaluationChèqueannuel de formation (CAF). Genève

Dohmen, Dieter. (2010): Bildungsgutscheine. Zwischen Theorie und Empirie. In: Barz, H. (Hrsg.): Handbuch Bildungsfinanzierung. Wiesbaden: VS, S. 443-454.

Haberzeth, Erik/Kulmus, Claudia (2013): Förderprogramme der beruflichen Weiterbildung: Bedeutung, Stand und Entwicklung von Weiterbildungsgutscheinen in Deutschland. In: Käpplinger, B./Klein, R./Haberzeth, E. (Hrsg.): Weiterbildungsgutscheine. Wirkungen eines Finanzierungsmodells in vier europäischen Ländern.Bielefeld: wbv, S. 39‐56.

Hefler, Günter (2013): Eine Frage des Geldes? – Theoretische Perspektiven zur Wirksamkeit von nachfrageorientierter Weiterbildungsfinanzierung. In: Käpplinger, Bernd/Klein, Rosemarie/Haberzeth, Erik (Hg): Weiterbildungsgutscheine. Wirkungen eines Finanzierungsmodells in vier europäischen Ländern.Bielefeld: wbv, S. 79-103.

Käpplinger, Bernd (2013): Gutschein- und Scheckförderungen in der Weiterbildung: Theoretische Annahmen, Zielsetzungen und Umsetzungsentscheidungen. In: Käpplinger, Bernd/Klein, Rosemarie/Haberzeth, Erik (Hg): Weiterbildungsgutscheine. Wirkungen eines Finanzierungsmodells in vier europäischen Ländern.Bielefeld: wbv, S. 57-77.

Käpplinger, Bernd/Klein, Rosemarie/Haberzeth, Erik (2013): Weiterbildungsgutscheine. Wirkungen eines Finanzierungsmodells in vier europäischen Ländern.Bielefeld: wbv.

Walter, Marcel. (2010): Gutscheine in der beruflichen Weiterbildung – worüber sprechen wir eigentlich? In: Wuttke, E. u.a. (Hrsg.): Dimensionen der Berufsbildung. Opladen: Barbara Budrich, S. 97-109.

Wolter, Stefan/Messer, Dolores (2009): Weiterbildung und Bildungsgutscheine. Resultate aus einem experimentellen Feldversuch. BBT, Bern.

Wolter, Stefan u.a. (2003): Nachfrageorientierte Finanzierung in der Weiterbildung. Trendbericht SKBF Nr. 7. Aarau: SKBF.

Prof. Dr. Erik Haberzeth, professore di alta formazione professionale e formazione continua presso il Centro per la formazione professionale e degli adulti dell'Alta scuola pedagogica di Zurigo. Contatto: erik.haberzeth@phzh.ch

Irena Sgier, direttrice supplente e responsabile sviluppo e innovazione presso la Federazione svizzera per la formazione continua FSEA. Contatto: irena.sgier@alice.ch